İdare organının Yürütme organından Ayrılması
İdare organının Yürütme organından Ayrılması
İdare organı, Anayasamızın 123 ilâ 137’nci maddelerinde düzenlenmiştir. Anayasamıza göre idare organı , “merkezî idare ” ve “yerinden yönetim kuruluşları” olarak ikiye ayrılmaktadır (m.126 ). Merkezî idare de kendi içinde “başkent teşkilâtı” ve “taşra teşkilâtı” olarak ikiye ayrılmaktadır. Taşra teşkilâtı da Anayasaya göre, “illere, iller de diğer kademeli bölümlere” ayrılır. Yerinden yönetim kuruluşları ise yer yönünden ve hizmet yönünden olmak üzere iki çeşittir. “Yer yönünden yerinden yönetim kuruluşları”na Anayasamız “mahallî idareler” (m.127) demektedir. “Hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları” olarak Anayasamızda, “yükseköğretim kuruluşları ve üst kuruluşları” (m.130-132), “radyo ve televizyon kuruluşları” (m.133), “Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu” (m135) ve “kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları” (m.135) düzenlenmiştir. Biz idarî teşkilâtı aşağıda ayrıntılarıyla göreceğiz.
Burada sadece şu soruya cevap arayacağız: İdare organı, yürütme organının diğer kısımlarından nasıl ayrılır?
Anayasamıza göre idare organı, yürütme organının içinde yer almaktadır. Ancak idare, yürütme organının tamamı değil, sadece bir kısmını oluşturmaktadır. Anayasamız, yürütme organını üçüncü kısmının ikinci bölümünde dört başlık altında şu şekilde düzenlemiştir:
I. Cumhurbaşkanı (m.101-108)
II. Bakanlar Kurulu (m.109-118)
III. Olağanüstü Yönetim Usûlleri (m.119-122)
IV. İdare (m.123-137)
Anayasamızın planına göre, “idare”yi, yürütme organının diğer kesimlerinden ayırmak oldukça kolaydır. Anayasamıza göre, idare organı, yürütme organının Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu dışında kalan kısmıdır. Bakanlar Kurulu da başbakan ve bakanlardan oluşmaktadır. O hâlde idare organına, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve bakanların girmediğini söyleyebiliriz. Bu nedenle, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve bakanların idareden kolayca ayrılabileceğini söyleyebiliriz.
Ancak, gözlemlerden yola çıkarak Cumhurbaşkanının, Bakanlar Kurulunun, Başbakanın ve bakanların idareden tamamıyla ayrı organlar olduğunu iddia etmek mümkün değildir. Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve bakanlar birçok bakımından “idare” ile yakın ilişkiler içindedir ve yer yer idare kavramına dahildir. Şöyle ki:
1. Bakanlar idareden tamamıyla ayrı değildir[11]. Çünkü bakanlar, belli bir kamu hizmeti örgütünün, yani bakanlığın, başı konumundadır. Devlet bazı kamu hizmetlerini (savunma, güvenlik, sağlık, eğitim vb) kendi üstlenmiş ve bu hizmetleri “merkezî idare” adı verilen bir teşkilât aracılığıyla yürütmektedir. İşte merkezî idare tarafından yürütülen ve “millî kamu hizmetleri” olarak adlandırılan bu hizmetler bakanlıklar biçiminde teşkilâtlandırılmışlardır. İşte bakanlar, bakanlıklar şeklinde örgütlenmiş olan bu kamu hizmetlerinin en yüksek amiridirler. Bakanlıklar hiç şüphesiz ki “idare” kavramına dahildir. O hâlde, bu bakanlıkların başındaki bakanları, idare kavramından tamamıyla ayrı düşünmek mümkün değildir.
2. Başbakan da idareden tamamıyla ayrı değildir[12]. Çünkü, (a) bir kere, Diyanet İşleri Başkanlığı, Tapu Kadastro Genel Müdürlüğü, Millî İstihbarat Teşkilâtı, Devlet Planlama Teşkilâtı, Devlet İstatistik Enstitüsü gibi bir hizmet bakanlığıymış gibi doğrudan doğruya Başbakanlığa bağlanmış bulunan hizmetler ve bu hizmetleri yürüten örgütler mevcuttur. Bu örgütlerin hiyerarşik amiri Başbakandır[13]. (b) İkinci olarak, yukarıda idare kavramıyla yakın ilişkiler içinde olduğunu gösterdiğimiz bakanları Başbakan seçer (m.109). Gerektiğinde Başbakan bakanların görevden alınmasını Cumhurbaşkanına önerir. O hâlde Başbakanın bakanların amiri durumunda olduğunu söyleyebiliriz[14]. (c) Üçüncü olarak, Başbakan, bakanlar üzerinde bir gözetme yetkisine sahiptir. Zira, Anayasanın 112’nci maddesine göre, “Başbakan, bakanların görevlerinin kanunlara uygun olarak yerine getirilmesini gözetmek ve düzeltici önlemleri almakla yükümlüdür” (m.112/3). Yani Başbakanın bakanlara müdahale etme yetkisi vardır. Bu üç husus dikkate alındığında Başbakanı idareden tamamıyla ayrı düşünmek mümkün değildir.
3. Bakanlar Kurulu da idareden tamamıyla ayrı değildir[15]. Çünkü, bir kere, yukarıda gördüğümüz gibi bu kurulun oluştuğu kişiler olan Başbakan ve bakanlar idare ile yakın ilişkiler içindedir. Öyleyse, bu kişilerden oluşmuş bu Kurulun da idareden tamamıyla ayrı düşünülmesi mümkün değildir. Diğer yandan Bakanlar Kurulunun kendisi doğrudan birçok idarî işlemler yapmaktadır. Bu işlemlerin bir kısmı tüzük, yönetmelik gibi “düzenleyici işlemler”dir. Diğer kısmı ise “Bakanlar Kurulu kararı” veya “Bakanlar Kurulu kararnamesi” adı altında yapılan “bireysel idarî işlem”lerdir. Bakanlar Kurulu bir yıl içinde genellikle onbinden fazla karar almaktadır. Bu işlemler bazı yüksek memurların atanmasından, bazı kimselerin vatandaşlığa alınmasına veya vatandaşlıktan çıkarılmasına kadar uzanmaktadır. Bu yönüyle Bakanlar Kurulunun idare kavramıyla yakın ilişkiler içinde olduğunu söyleyebiliriz.
4. Cumhurbaşkanı da idareden tamamıyla ayrı değildir[16]. Bir kere Cumhurbaşkanı gerekli gördüğü hallerde Bakanlar Kurulunu toplantıya çağırıp ona başkanlık edebilir (m.104). İkinci olarak, Başbakanı yine Cumhurbaşkanı atar. Üçüncü olarak Bakanları da Başbakanın önerisi üzerine Cumhurbaşkanı atar ve görevden alır (m.109). Dördüncü olarak Bakanlar Kurulunun kararnamelerini Cumhurbaşkanı imzalar. Beşinci olarak birçok atama işlemi, Cumhurbaşkanının da imzasının bulunduğu “müşterek kararname”yle olur. Rektör atama işlemi gibi bazı atama işlemlerini ise bizzat Cumhurbaşkanı yapar. Keza Cumhurbaşkanı Devlet Denetleme Kurulu aracılığıyla idareyi denetlettirebilir[17].
Uzun lafın kısası, idare organı, yürütme organının bir parçasıdır. Bu parça, kural olarak, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve Bakanların dışında yer alır. Ancak, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve Bakanlar, idare kavramıyla yakın ilişkiler içindedir.
SONUÇLAR:
1. İdare hukukunun konusu olan idare, “özel idareler” değil, “kamu idaresi”dir. “Kamu idaresi” terimi yerine kısaca “idare” terimi kullanılır.
2. İdare, devletin bir organıdır. Ancak bu idare organı, devletin yasama ve yargı organlarının tamamıyla dışında kalır.
3. İdare, devletin yürütme organının bir parçasıdır.
4. Yürütme organının içinde yer alan, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve bakanlar idare kavramına kural olarak dahil değildir. O hâlde, idare, yürütme organının Bakanlar Kurulu, Başbakan ve bakanlar dışında kalan kısmıdır.
5. Ancak, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve Bakanlar, idare kavramıyla yakın ilişkiler içindedir.
İdare organı, Anayasamızın 123 ilâ 137’nci maddelerinde düzenlenmiştir. Anayasamıza göre idare organı , “merkezî idare ” ve “yerinden yönetim kuruluşları” olarak ikiye ayrılmaktadır (m.126 ). Merkezî idare de kendi içinde “başkent teşkilâtı” ve “taşra teşkilâtı” olarak ikiye ayrılmaktadır. Taşra teşkilâtı da Anayasaya göre, “illere, iller de diğer kademeli bölümlere” ayrılır. Yerinden yönetim kuruluşları ise yer yönünden ve hizmet yönünden olmak üzere iki çeşittir. “Yer yönünden yerinden yönetim kuruluşları”na Anayasamız “mahallî idareler” (m.127) demektedir. “Hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları” olarak Anayasamızda, “yükseköğretim kuruluşları ve üst kuruluşları” (m.130-132), “radyo ve televizyon kuruluşları” (m.133), “Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu” (m135) ve “kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları” (m.135) düzenlenmiştir. Biz idarî teşkilâtı aşağıda ayrıntılarıyla göreceğiz.
Burada sadece şu soruya cevap arayacağız: İdare organı, yürütme organının diğer kısımlarından nasıl ayrılır?
Anayasamıza göre idare organı, yürütme organının içinde yer almaktadır. Ancak idare, yürütme organının tamamı değil, sadece bir kısmını oluşturmaktadır. Anayasamız, yürütme organını üçüncü kısmının ikinci bölümünde dört başlık altında şu şekilde düzenlemiştir:
I. Cumhurbaşkanı (m.101-108)
II. Bakanlar Kurulu (m.109-118)
III. Olağanüstü Yönetim Usûlleri (m.119-122)
IV. İdare (m.123-137)
Anayasamızın planına göre, “idare”yi, yürütme organının diğer kesimlerinden ayırmak oldukça kolaydır. Anayasamıza göre, idare organı, yürütme organının Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu dışında kalan kısmıdır. Bakanlar Kurulu da başbakan ve bakanlardan oluşmaktadır. O hâlde idare organına, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve bakanların girmediğini söyleyebiliriz. Bu nedenle, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve bakanların idareden kolayca ayrılabileceğini söyleyebiliriz.
Ancak, gözlemlerden yola çıkarak Cumhurbaşkanının, Bakanlar Kurulunun, Başbakanın ve bakanların idareden tamamıyla ayrı organlar olduğunu iddia etmek mümkün değildir. Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve bakanlar birçok bakımından “idare” ile yakın ilişkiler içindedir ve yer yer idare kavramına dahildir. Şöyle ki:
1. Bakanlar idareden tamamıyla ayrı değildir[11]. Çünkü bakanlar, belli bir kamu hizmeti örgütünün, yani bakanlığın, başı konumundadır. Devlet bazı kamu hizmetlerini (savunma, güvenlik, sağlık, eğitim vb) kendi üstlenmiş ve bu hizmetleri “merkezî idare” adı verilen bir teşkilât aracılığıyla yürütmektedir. İşte merkezî idare tarafından yürütülen ve “millî kamu hizmetleri” olarak adlandırılan bu hizmetler bakanlıklar biçiminde teşkilâtlandırılmışlardır. İşte bakanlar, bakanlıklar şeklinde örgütlenmiş olan bu kamu hizmetlerinin en yüksek amiridirler. Bakanlıklar hiç şüphesiz ki “idare” kavramına dahildir. O hâlde, bu bakanlıkların başındaki bakanları, idare kavramından tamamıyla ayrı düşünmek mümkün değildir.
2. Başbakan da idareden tamamıyla ayrı değildir[12]. Çünkü, (a) bir kere, Diyanet İşleri Başkanlığı, Tapu Kadastro Genel Müdürlüğü, Millî İstihbarat Teşkilâtı, Devlet Planlama Teşkilâtı, Devlet İstatistik Enstitüsü gibi bir hizmet bakanlığıymış gibi doğrudan doğruya Başbakanlığa bağlanmış bulunan hizmetler ve bu hizmetleri yürüten örgütler mevcuttur. Bu örgütlerin hiyerarşik amiri Başbakandır[13]. (b) İkinci olarak, yukarıda idare kavramıyla yakın ilişkiler içinde olduğunu gösterdiğimiz bakanları Başbakan seçer (m.109). Gerektiğinde Başbakan bakanların görevden alınmasını Cumhurbaşkanına önerir. O hâlde Başbakanın bakanların amiri durumunda olduğunu söyleyebiliriz[14]. (c) Üçüncü olarak, Başbakan, bakanlar üzerinde bir gözetme yetkisine sahiptir. Zira, Anayasanın 112’nci maddesine göre, “Başbakan, bakanların görevlerinin kanunlara uygun olarak yerine getirilmesini gözetmek ve düzeltici önlemleri almakla yükümlüdür” (m.112/3). Yani Başbakanın bakanlara müdahale etme yetkisi vardır. Bu üç husus dikkate alındığında Başbakanı idareden tamamıyla ayrı düşünmek mümkün değildir.
3. Bakanlar Kurulu da idareden tamamıyla ayrı değildir[15]. Çünkü, bir kere, yukarıda gördüğümüz gibi bu kurulun oluştuğu kişiler olan Başbakan ve bakanlar idare ile yakın ilişkiler içindedir. Öyleyse, bu kişilerden oluşmuş bu Kurulun da idareden tamamıyla ayrı düşünülmesi mümkün değildir. Diğer yandan Bakanlar Kurulunun kendisi doğrudan birçok idarî işlemler yapmaktadır. Bu işlemlerin bir kısmı tüzük, yönetmelik gibi “düzenleyici işlemler”dir. Diğer kısmı ise “Bakanlar Kurulu kararı” veya “Bakanlar Kurulu kararnamesi” adı altında yapılan “bireysel idarî işlem”lerdir. Bakanlar Kurulu bir yıl içinde genellikle onbinden fazla karar almaktadır. Bu işlemler bazı yüksek memurların atanmasından, bazı kimselerin vatandaşlığa alınmasına veya vatandaşlıktan çıkarılmasına kadar uzanmaktadır. Bu yönüyle Bakanlar Kurulunun idare kavramıyla yakın ilişkiler içinde olduğunu söyleyebiliriz.
4. Cumhurbaşkanı da idareden tamamıyla ayrı değildir[16]. Bir kere Cumhurbaşkanı gerekli gördüğü hallerde Bakanlar Kurulunu toplantıya çağırıp ona başkanlık edebilir (m.104). İkinci olarak, Başbakanı yine Cumhurbaşkanı atar. Üçüncü olarak Bakanları da Başbakanın önerisi üzerine Cumhurbaşkanı atar ve görevden alır (m.109). Dördüncü olarak Bakanlar Kurulunun kararnamelerini Cumhurbaşkanı imzalar. Beşinci olarak birçok atama işlemi, Cumhurbaşkanının da imzasının bulunduğu “müşterek kararname”yle olur. Rektör atama işlemi gibi bazı atama işlemlerini ise bizzat Cumhurbaşkanı yapar. Keza Cumhurbaşkanı Devlet Denetleme Kurulu aracılığıyla idareyi denetlettirebilir[17].
Uzun lafın kısası, idare organı, yürütme organının bir parçasıdır. Bu parça, kural olarak, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve Bakanların dışında yer alır. Ancak, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve Bakanlar, idare kavramıyla yakın ilişkiler içindedir.
SONUÇLAR:
1. İdare hukukunun konusu olan idare, “özel idareler” değil, “kamu idaresi”dir. “Kamu idaresi” terimi yerine kısaca “idare” terimi kullanılır.
2. İdare, devletin bir organıdır. Ancak bu idare organı, devletin yasama ve yargı organlarının tamamıyla dışında kalır.
3. İdare, devletin yürütme organının bir parçasıdır.
4. Yürütme organının içinde yer alan, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve bakanlar idare kavramına kural olarak dahil değildir. O hâlde, idare, yürütme organının Bakanlar Kurulu, Başbakan ve bakanlar dışında kalan kısmıdır.
5. Ancak, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve Bakanlar, idare kavramıyla yakın ilişkiler içindedir.
